Opinia IGTL do projektu rozporządzenia MIiR w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej

Fot. Jędrzej Pilarski

Do 20 lutego br. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju wyznaczyło termin składania opinii do projektu rozporządzenia w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej. Poniżej Izba prezentuje swoje stanowisko.

Propozycje zmian do projektu rozporządzenia

Uwaga ogólna:

Generalnie Rozporządzenie zawiera niejasne zasady kalkulacji stawek dostępu do infrastruktury kolejowej, w tym również w odniesieniu do zróżnicowania pomiędzy segmentami rynku. Nasze rozumienie proponowanej konstrukcji jest następujące: opłata podstawowa składa się z dwóch elementów: a) opłaty, która głównie zależy od charakterystyki linii i ma pokrywać koszty, które są bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami, tj. koszty bezpośrednie wskazane w §7 ust. 7 Rozporządzenia, oraz b) opłaty, która zależy od rodzaju pociągu i może wynieść od 0 zł/pociągokilometr do jakiejkolwiek innej ceny, która „nie prowadzi do przejęcia przewozów przez inną gałąź transportu”, o czym mowa w §7 ust. 12 Rozporządzenia. Taka wykładania odzwierciedlałaby zasadniczo postanowienia Dyrektywy 2012/34/WE, zgodnie z którą opłaty za dostęp do infrastruktury powinny być ustalane w oparciu o koszty bezpośrednie oraz (opcjonalnie), dodatkowo, w oparciu o składniki rynkowe.

W odniesieniu do powyższego, w Rozporządzeniu w naszej opinii brak jest postanowień, które przewidywałyby sposób weryfikacji przez Prezesa UTK modelu kosztów całkowitych.

Ponadto Rozporządzenie zawiera szereg niejasnych i nieprecyzyjnych sformułowań stwarzających szereg wątpliwości interpretacyjnych.

Uwagi szczegółowe:

1. W par.1 ust.5

Zgodnie z zapisami tego ustępu Rozporządzenie powinno określać szczegółowe zasady ustalania opłat oraz m.in. podwyższania opłat i udzielania ulg – niestety w odróżnieniu od obowiązującego rozporządzenia w projekcie nie ustalono żadnych ulg. Obawiamy się, że uniemożliwi to stosowanie ulg dla przewozów intermodalnych.

2. W par.2 dodać definicje:

10) kategoria linii – cecha linii przyjmująca wartość od 1 do 5, ustalana osobno dla ruchu pasażerskiego i towarowego wg algorytmu uwzględniającego dopuszczalną szybkość techniczną skorygowaną o ograniczenia stałe, dopuszczalne naciski oraz średniodobowe natężenie ruchu pociągów. W obliczeniach przyjmuje się wagę x% dla natężenia ruchu i y% dla szybkości w przypadku ruchu pasażerskiego oraz x% dla natężenia ruchu, z% dla dopuszczalnych nacisków oraz t% dla dopuszczalnej szybkości. Wyniki algorytmu zaokrągla się do liczby całkowitej w dół.

Brak określenia co rozumiemy jako kategorię linii. Występująca w obowiązujących przepisach definicja znajduje się w Rozporządzeniu MTiGM z dnia 10 września 1998 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie. Definicja ta dzieli linie na magistralne, pierwszorzędne, drugorzędne oraz znaczenia miejscowego i nie przystaje do aktualnie stosowanej kategoryzacji linii dla celów ustalania stawek. Jeżeli intencją MIiR było zastosowanie tej definicji to należałby to określić.

3. W par.3 dopisać zdanie:

„Wymienione wyżej dokumenty przedkładane są zarządcy tylko w przypadku kiedy przewoźnik uzyskuje prawo dostępu do infrastruktury po raz pierwszy u danego zarządcy lub dokumenty przedłożone w okresach poprzednich utraciły swoją ważność”.

4. W par.4 ust.2 pkt.2 stosuje się określenie „kursować w cyklu” podczas gdy w par.2 ust.2 definiuje się „cykliczny rozkład jazdy” nigdzie w treści rozporządzenia nie stosowany proponujemy aby „2) czy pociąg ma kursować w cyklu” zmienić treść na „2) czy pociąg ma kursować w cyklicznym rozkładzie jazdy”

5. W par.4 ust2 pkt.3 ppkt e) wymienia się „rodzaj hamulca” – brak jednoznaczności czy chodzi o sposób nastawienia hamulca P lub G co postulowało wielu przewoźników czy też o określenie jego typu (klocki lub tarczowy) czy też o rodzaj rozwiązania konstrukcyjnego (Knorr, Oerlikon, Dako) Proponujemy treść: „ sposób nastawienia hamulca P lub G”

6. W par.4 ust.2 pkt.4 Informacja ta powinna mieć charakter alternatywny a nie obligatoryjny a ponadto proponujemy wykreślić koniec zdania: „- w odniesieniu do pociągów pasażerskich” –

W przewozach towarowych w przypadku przewozów np.: intermodalnych, lub przesyłek rozproszonych realizowanych przez więcej niż jednego przewoźnika często zachodzi potrzeba skomunikowania pociągów.

7. W par.4 ust.5 pkt.1.b – nie jest jednoznacznie określone co należy rozumieć przez lepsze wykorzystanie zdolności przepustowej. Zakładając, że rozważamy przepustowość w ilości pociągów na dobę to pierwszeństwo mają pociągi szybsze - pasażerskie dalekobieżne (w szczególności lokomotywy luzem) przed pociągami wolniejszymi – pasażerskie regionalne lub towarowe ciężkie.

8. W par.4 ust.9 pkt.2b – proponujemy zamiast 3 dni wprowadzić 15 godzin tak jak dopuszcza w tej chwili regulamin PKP PLK.

9. W par.7 – w całej treści tego paragrafu występują pojęcia nigdzie indziej nie zdefiniowane i niejasne lub niejednoznaczne:

a. Kategoria linii - Występująca w obowiązujących przepisach definicja znajduje się w Rozporządzeniu MTiGM z dnia 10 września 1998 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie. Definicja ta dzieli linie na magistralne, pierwszorzędne, drugorzędne oraz znaczenia miejscowego i nie przystaje do aktualnie stosowanej kategoryzacji linii dla celów ustalania stawek. Jeżeli intencją MIiR było zastosowanie tej definicji to należałby to określić.

b. Rodzaj pociągu

c. Rodzaj wykonywanych przewozów

Jeżeli przyjąć, że rodzaj wykonywanych przewozów opisany jest w par.7 ust.13 to możemy wyspecyfikować kilkanaście tych rodzajów. Np.:

- przewóz towarowy, krajowy, według rocznego rozkładu jazdy przewożący towary niebezpieczne w kontenerach (kombinowany) lub

- przewóz towarowy, międzynarodowy, według rocznego rozkładu jazdy przewożący towary niebezpieczne w kontenerach (kombinowany) lub

- przewóz towarowy, krajowy, według indywidualnego rozkładu jazdy przewożący towary niebezpieczne w kontenerach (kombinowany) lub …

Rozporządzenie nie wyjaśnia, w jaki sposób element opłaty zależny od „rodzaju pociągu” (§7 ust. 4) jest powiązany z segmentem rynku, o którym mowa w §7 ust. 13. Czy „każdy rodzaj pociągu” jest identyfikowany z „segmentem rynku”?

10. W par.7ust.8. jasno określono katalog kosztów, które nie mogą zostać sfinansowane z opłat podstawowych za usługi świadczone w pakiecie minimalnego dostępu do infrastruktury kolejowej. Projekt Rozporządzenia nie określa źródła finansowania zasobów, których koszty pozyskania zostały wyłączone z rachunku kosztów.

11. W par.7 ust.9 pkt.2 nie precyzuje się o jakie wskaźniki inflacji chodzi i gdzie lub przez kogo planowane czy planowane wskaźniki może ustalić zarządca infrastruktury?

12. W par.7 ust.13 Jeżeli należy przeprowadzać i uwzględniać w stawkach badania rynku to nie wydaje się właściwym rozwiązaniem przeprowadzanie takich badań przez zarządcę infrastruktury (pytanie: Który zarządca? Każdy?) oraz nie wydaje się właściwym wykonywanie badań raz na trzy lata.

Badania powinny być wykonywane w sposób ciągły przez organa administracji rządowej lub niezależne instytuty na zlecenie MIiR. Metodologia wydaje się niezgodna z podziałem ról w państwie. Za regulacje i zapewnienie zrównoważonego rozwoju transportu odpowiedzialny jest rząd a nie zarządca linii kolejowych. I nie jest kompetencją Zarządcy Infrastruktury dokonywanie podziału rynku przewozów czy też ustalanie segmentów rynku. Wydaje nam się, że dobrym rozwiązaniem byłoby przekazanie kompetencji w tym zakresie UTK, który pełni funkcje regulatora w transporcie kolejowym.

13. W par.7 ust.21 oraz ust.23 nie widzimy uzasadnienia dla zastosowania marży 10%. –

14. W par.7 ust.22 Proponujemy rozwiązanie:

a. w przypadku rezygnacji w terminie nie krótszym niż 30 dni – opłaty się nie pobiera,

b. 5% opłaty jeżeli przewoźnik zrezygnuje z przydzielonej trasy w czasie mniejszym niż 30 dni przed czasem rozkładowego uruchomienia pociągu.

c. 10% opłaty jeżeli przewoźnik zrezygnuje w czasie mniejszym niż 72 godzin przed czasem rozkładowego uruchomienia pociągu

d. 15% opłaty jeżeli przewoźnik zrezygnuje w czasie mniejszym niż 24 godzin lub nie złoży rezygnacji przed czasem rozkładowego uruchomienia pociągu.

Stosowanie opłat rezerwacyjnych jest szkodliwe dla funkcjonowania rynku kolejowego, poprzez obniżenie i tak już niewielkiej elastyczności tego środka transportu. Ponadto opłaty te mają charakter dyskryminujący przewoźników towarowych. W przewozach towarowych gdzie klient oczekuje dużej elastyczności a kontrakty przewozowe zawierane są krótkoterminowo brak możliwości zbudowania stabilnego rozkładu jazdy na dłuższe okresy czasu. Zaproponowane zasady i wysokości opłat spowodują także konieczność ograniczenia składania wniosków do rocznego rozkładu jazdy co w dalszej konsekwencji uniemożliwi właściwą koordynację zamknięć torowych.

15. § 8 Uzyskanie danych przez przewoźnika – propozycja dodanie:

- szczegółowych informacji dotyczących podziału linii kolejowych na kategorie

-dotyczących uszczegółowienia priorytetów w przydzielaniu tras w rocznym rozkładzie jazdy, przy opracowywaniu rozkładów zastępczych, jak również przy regulowaniu ruchu w sytuacjach kryzysowych.

16. W rozporządzeniu brak jest mechanizmu, który zagwarantuje w sposób opisany art. 8 Dyrektywy 2012/34/UE (art. 6 Dyrektywy 2001/14/UE) obowiązki państwa członkowskiego w zakresie wspierania zarządcy infrastruktury kolejowej i finasowania krajowej infrastruktury kolejowej oraz osiągnięcia celu dyrektywy zapisanego w pkt. (10). Proponujemy wprowadzenie do Rozporządzenia, na wzór Załącznika V do Dyrektywy 2012/34/UE, podstawowych zasad i parametrów umowy zawieranej między właściwym organem administracji publicznej a zarządcami infrastruktury w celu pokrycia deficytowej działalności i zapewnienia równowagi finansowej.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 Dyrektywy 2001/14/WE państwa członkowskie ustalą warunki, w tym wpłat zaliczkowych, jeśli taki krok jest właściwy, do zapewnienia tego, że w normalnych warunkach działalności gospodarczej i w stosownym czasie zestawienia rachunkowe zarządcy infrastruktury będą przynajmniej bilansować: z jednej strony dochody z opłat za infrastrukturę, nadwyżki z innych rodzajów działalności handlowej oraz finansowanie przez państwo, a z drugiej strony wydatki na infrastrukturę.

Rozporządzanie nie porusza, w jaki sposób ma zostać zachowana równowaga pomiędzy dochodami z opłat za infrastrukturę, nadwyżkami z innych rodzajów działalności handlowej, finansowania przez państwo oraz wydatkami na infrastrukturę, o czym mowa w powyższym przepisie.

Ponadto, relacja pomiędzy postanowieniami §7 ust. 1-7 oraz §7 ust. 8 i nast. nie jest jasna (w szczególności, nie jest wyjaśnione w jaki sposób te postanowienia wpływają na wysokość opłaty podstawowej).

Zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym, ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” oraz ustawy o Funduszu Kolejowym koszty utrzymania infrastruktury kolejowej, z zastrzeżeniem ust. 1 pkt 2 pokrywane są przez zarządcę, z tym że mogą być one pokrywane z budżetu państwa, przez jednostki samorządu terytorialnego oraz innych źródeł.

Ponadto, zgodnie art. 38 ust. 3a ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym, ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” oraz ustawy o Funduszu Kolejowym działalność zarządcy, która nie może być finansowana z opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, może być finansowana z budżetu państwa lub Funduszu Kolejowego.

Powyższe postanowienia nie obligują państwa do finansowania działalności każdego Zarządcy Infrastruktury kolejowej. To oznacza, że postanowienia te adresowane są wyłącznie do PKP PLK S.A.

W związku z tym, rozumiemy że Zarządcy Infrastruktury kolejowej są uprawnieni kalkulować koszty całkowite w opłacie za dostęp do infrastruktury w oparciu o zmienne zawarte w §7 ust. 2,6,7,8,9,10 która to opłata zależy od rodzaju pociągu i może wynieść od 0 zł/pociągokilometr do jakiejkolwiek innej ceny, która „nie prowadzi do przejęcia przewozów przez inną gałąź transportu”, o czym mowa w §7 ust. 12 Rozporządzenia.

To jest jedyny sposób finansowania małych zarządców infrastruktury kolejowej, którzy nie otrzymają wsparcia ze strony państwa.

17. Zwracamy się z wnioskiem o uproszczenie procedury związanej z udostępnieniem infrastruktury, opisanej w §4 projektu rozporządzenia dla zarządców infrastruktury kolejowej gospodarujących na liniach małoobciążonych. Trasy pociągów przydzielane są zgodnie z operatywnymi potrzebami przewozowymi zgłaszanymi przez przedsiębiorstwa, których cykl produkcyjny jest ściśle związany z transportem kolejowym, jak kopalnie węgla kamiennego, koksownie, huty itd. Linie te mają istotne znaczenie gospodarcze kraju, a sytuacje kolizyjne wnioskowanych tras praktycznie nie występują. Skomplikowane procedury, wymagające planowania potrzeb transportowych z dużym wyprzedzeniem czasowym, utrudniają relacje z załadowcami/odbiorcami przesyłek wagonowych i powodują przejęcia przewozów kolejowych przez inne gałęzie transportu.

Podsumowując

Kolejny raz rynek zaskakiwany jest drastycznymi zmianami w rozporządzeniu dotyczącym warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej. Kolejny raz dokonuje się rewolucji uzasadniając to koniecznością wdrożenia dyrektyw, rozporządzeń UE dodając tym razem konieczność wdrożenia wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE. Szczegółowe uzasadnienie wskazuje na konieczność wdrożenia dyrektywy 2012/34/UE, wprowadzenie przepisów umożliwiających podnoszenie opłat poprzez zastosowanie marży w odniesieniu do wybranych rodzajów przewozów oraz zmiany mające charakter porządkowy.

Całość projektu oceniamy jako nieprzemyślaną, niespójną, nielogiczną, niejasną i szkodliwą dla funkcjonowania rynku kolejowego.

Oprócz zmian wynikający z konieczności wykonania wyroku TS UE oraz wdrożenia dyrektyw wprowadzono zmiany, które w naszej ocenie mają na celu tylko obniżenie kosztów budżetowych w zakresie finansowanie infrastruktury kolejowej. Chodzi tu oczywiście o par.7 ust.22 ( w uzasadnieniu wskazywany jest par.7 ust.27). Rozszerzenie zakresu stosowania opłaty rezerwacyjnej nie ma żadnego uzasadnienia poza zapewnieniem dodatkowego źródła finansowania dla Zarządcy Infrastruktury czyli stanowi tak naprawdę dodatkową marżę której zgodnie z prawem unijnym nie należy stosować. Już w poprzednich latach ustalono, że dla prawidłowego funkcjonowania rynku nie powinno się stosować opłat rezerwacyjnych w tak szerokim zakresie. Propozycje ministerstwa należy interpretować jako chęć dodatkowego przychodu z tytułu udostępniania infrastruktury. Wszak odwołanie rozkładu jazdy powoduje, że Zarządca infrastruktury ma możliwość sprzedaży trasy innemu przewoźnikowi. Daje to możliwość uzyskania marży ponad 10% (5% opłaty rezerwacyjnej+ marża na rozkład indywidualny 6%). Zwracamy ponadto uwagę na fakt, że taki system pobierania opłat rezerwacyjnych stanowi dyskryminację przewozów towarowych, które ze swej istoty cechują się dużą nieprzewidywalnością i wymagają dużej elastyczności aby wygrywać konkurencję z transportem samochodowym. Charakter przewozów towarowych powoduje konieczność realizacji pociągów w zależności od konkretnych, krótkoterminowych życzeń klientów i (pewnym wyjątkiem są przewozy intermodalne lub przewóz ładunków rozproszonych) nie ma możliwości zaplanowania oferty przewozowej wg stałej prognozy potoków ładunków. Wpływ koniunktury gospodarczej przekłada się natychmiastowo na przewóz towarów a ponadto wnioski do rozkładu jazdy składane są w ponad 90% w oparciu o wiedzę, że w pewnych relacjach kończą się kontrakty i odbędą się przetargi. Przetargi te najczęściej ogłaszane są w terminie od 2 do 6 miesięcy po terminie złożenia wniosków do rozkładu jazdy. Jak już argumentowaliśmy m.in. :w 2008 roku: „Przewoźnicy towarów, nie mając możliwości precyzyjnego określenia terminów przejazdu na etapie składania wniosków (często nawet nierozpoczęte postępowania przetargowe przez potencjalnych klientów kolei), biorąc pod uwagę w swoich kalkulacjach obciążenia przez Zarządcę karnymi opłatami rezerwacyjnymi, odstępują od zamawiania tras w trybie obowiązującym dla RRJ i zamawiają trasy w IRJ lub według tras katalogowych. Powyższe tworzy sztuczną rezerwę w konstrukcji rozkładów jazdy uniemożliwia też Zarządcy właściwe zbilansowanie zamówień na rozkład jazdy”. Sytuacja taka może spowodować podejmowanie nieuzasadnionych decyzji o zamykaniu linii a także błędne decyzje na etapie planowania zamknięć torowych ( nawet przy aktualnie obowiązujących regulacjach takie sytuacje nie są rzadkością).

STANOWCZO PROTESTUJEMY PRZECIWKO PROJEKTOWI ZASAD NALICZANIA OPŁAT REZERWACYJNYCH JAKO WYSOCE SZKODLIWE I WCZEŚNIEJ WIELOKROTNIE ODRZUCANE PRZEZ RYNEK ROZWIĄZANIE, KTÓRE ZNACZĄCO OBNIŻA KONKURENCYJNOŚĆ TRANSPORTU KOLEJOWEGO TOWARÓW W STOSUNKU DO TRANSPORTU SAMOCHODOWEGO, KTÓREGO ŻADNE ZASADY REZERWOWANIA ZDOLNOŚCI PRZEPUSTOWEJ ORAZ OPŁAT ZA JEJ NIEWYKORZYSTANIE NIE DOTYCZĄ!!!