IZBA GOSPODARCZA

TRANSPORTU LĄDOWEGO

Fot. mmtrojmiasto.pl

Izba Gospodarcza Transportu Lądowego, jako podmiot na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek PKP PLK w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej na rozkład jazdy pociągów 2013/14 obowiązujący od dnia 15 grudnia 2013 (nr sprawy: DRRK-WKL-9110-11/2013 (24-MŚ) złożyła w dniu 06.11.2013 r. do Urzędu Transportu Kolejowego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 29 października 2013 roku, sygn. DRRK-WKL-9110-11/2013(24-MŚ), w przedmiocie ograniczenia Izbie Gospodarczej Transportu Lądowego (dalej jako: „IGTL”) prawa wglądu do materiału dowodowego przedłożonego przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (dalej jako: „PKP PLK”, „Spółka”, „Zarządca”), przy piśmie z dnia 10 października 2013 r. Nr IUS3s-3610-31-1/13 w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego na wniosek Zarządcy z dnia 19 września 2013 roku nr IUS3s-3610-31/13, w zakresie objętym tajemnicą przedsiębiorcy.

Izba Gospodarcza Transportu Kolejowego (dalej: IGTL)  zarzuca Prezesowi Urzędu Transportu Kolejowego naruszenie:

1. art. 51 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku,
2. art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego,
3. art. 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego,
4. art. 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 roku o ochronie informacji niejawnych,
5. art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej,
6. art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej,
7. art. 6 ust. 2 lit. f) ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym, IGTL wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i w efekcie stwierdzenie, że zastrzeżenie „tajemnicy przedsiębiorstwa” w odniesieniu do pisma PKP PLK z dnia 10 października 2013 roku, nie znajduje żadnej podstawy prawnej. Tym samym pismo PKP PLK z dnia 10 października 2013 roku powinno być udostępnione IGTL, jako że jest to podmiot uczestniczący w niniejszym postępowaniu na prawach strony.

UZASADNIENIE

1.                  Dotychczasowy przebieg postępowania.

W dniu 20 września 2013 roku Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej  jako: „Prezes UTK”) zawiadomił zarządcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej na rozkład jazdy pociągów 2013/2014 obowiązujący od dnia 15 grudnia 2013 roku.

IGTL pismem z dnia 9 października 2013 roku (nr ref. IGTL/9/1-84/2013) wystąpiła do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z wnioskiem o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony.

Postanowieniem z dnia 11 października 2013 roku (Nr DRRK-WKL-9110-11-2013 (05-MŚ) Prezes UTK dopuścił IGTL , jako podmiot na prawach strony, do udziału w tym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 11 października 2013 roku (Nr DRRK-WKL-9110-11-2013 (06-MŚ) Prezes UTK ograniczył IGTL prawo wglądu do materiału dowodowego, przedłożonego przez PKP PLK, przy piśmie z dnia 19 września 2013 roku (Nr IUS3s-3610-31/13) w postepowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek PKP PLK w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej na rozkład jazdy pociągów 2013/2014 obowiązujących od dnia 15 grudnia 2013 roku – w zakresie objętym tajemnicą przedsiębiorstwa.  

W dniu 8 października 2013 roku Prezes UTK wezwał PKP PLK do uzupełnienia wniosku o informacje dotyczące zbilansowania działalności operacyjnej i planu restrukturyzacji PKP PLK.

W odpowiedzi, PKP PLK przedłożyła w dniu 10 października 2013 roku pismem Nr IUS3s-3610-31-1/13 wymagane dokumenty, opatrując załączniki klauzulą „tajemnica przedsiębiorcy”.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego postanowieniem z dnia 29 października 2013 r., sygn. DRRK-WKL-9110-11/2013(24-MŚ) ograniczył IGTL prawo wglądu do materiału dowodowego przedłożonego przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. przy piśmie z dnia 10 października 2013 roku Nr IUS3s-3610-31-1/13 w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek Zarządcy z dnia 19 września 2013 roku Nr IUS3s-3610-31/13, w jakim stanowią one „tajemnicę przedsiębiorstwa”. W ocenie IGTL postanowienie z dnia 29 października 2013 roku, wydane zostało przez Prezesa UTK z rażącym naruszeniem prawa, a zatem powinno ono zostać uchylone zgodnie z treścią żądania przedstawionego w petitum wniosku.

2.                  Podstawa rażącego naruszenia prawa.

Podstawowym zarzutem podnoszonym przez IGTL jest naruszenie zasady jawności określonej w art. 73 KPA poprzez wydanie postanowienia z dnia 29 października 2013 roku (sygn. DRRK-WKL-9110-11/2013(24-MŚ).

Zgodnie z tym przepisem, a w szczególności jego §1 Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.

Cytowany przepis wprost przyznaje stronie postępowania prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, co jest równoznaczne z konkretyzacją i urzeczywistnieniem prawa dostępu do akt, gwarantowanego art. 51 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 Nr 78 poz. 483). Uprawnienia wymienione w cytowanym przepisie przysługują stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony, i jak się wyraźnie podkreśla, mają oni prawo zaznajamiania się ze wszystkimi materiałami, które znajdują się w aktach sprawy[1].

Prawo dostępu do akt, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które z kolei stanowi jeden z istotnych elementów zasady państwa prawnego, która została wyrażona w art. 2 Konstytucji[2]. Jak stanowi doktryna, zasada jawności jest konsekwencją innych naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym oraz zasady informowania stron co do okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy. Rozwinięcie tej zasady stanowią przepisy rozdziału 3 działu II KPA zatytułowanego „Udostępnianie akt”. Oznacza to, że wcześniejsze zapoznanie się z całością materiału dowodowego zebranego przez organ w sprawie jest niezbędne dla realizacji prawa strony do wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego i ma istotny wpływ na jakość postępowania dowodowego.

Wyjątek od zasady jawności przewiduje art. 74 KPA, zgodnie z którym przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności „tajne” lub „ściśle tajne”, a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Przepis ten, jako ustanawiający wyjątek od generalnie obowiązującej zasady udostępnienia akt stronie, nigdy nie może być interpretowany w sposób rozszerzający.

Wobec powyższego, zastosowanie art. 74 KPA znajdzie zastosowanie w następujących trzech przypadkach, tj. gdy:

a)      udostępniona ma być informacja niejawna o klauzuli tajności „ściśle tajne”,

b)      udostępniona ma być informacja niejawna o klauzuli tajności „tajne”,

c)      dana informacja zostanie wyłączona przez organ administracji publicznej ze względu na ważny interes państwowy.

Należy zauważyć, że pojęciom użytym w powyżej zacytowanym art. 74 KPA należy nadawać znaczenia przyjęte w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 roku o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228)[3], (dalej: „Ustawa o ochronie informacji niejawnych”). Ustawa ta szczegółowo definiuje oba te pojęcia („ściśle tajne” oraz „tajne”), posługując się ponadto dodatkowymi kategoriami informacji niejawnych, tj. opatrzonych klauzulą „poufne” (art. 5 ust. 3 tej ustawy), jak również opatrzonych klauzulą „zastrzeżone” (art. 5 ust. 4 tej ustawy).

Żadna z tych kategorii/ definicji informacji niejawnych nie zawiera w sobie pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, za to każda z nich dotyczy tylko i wyłącznie kwestii istotnych z punktu widzenia Rzeczypospolitej Polskiej. Informacja, o której udostępnienie wnioskuje IGTL nie stanowi informacji niejawnej opatrzonej klauzulą tajności „ściśle tajne” oraz „tajne” w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych, jak również nie została ona wyłączona przez Urząd Transportu Kolejowego ze względu na ważny interes państwowy. Tym samym, nie może ona podlegać wyłączeniu od udostępniania na zasadach określonych w art. 74 KPA tylko z tego powodu, że stanowi ona, wyłącznie w ocenie PKP PLK S.A., tajemnicę przedsiębiorstwa. 

Na poparcie powyższych wywodów IGTL pozwala sobie zacytować powyższe przepisy ustawy:

Informacje niejawne, którym nadano klauzulę „ściśle tajne”

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych informacjom niejawnym nadaje się klauzulę „ściśle tajne”, jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje wyjątkowo poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że: 1)  zagrozi niepodległości, suwerenności lub integralności terytorialnej Rzeczypospolitej Polskiej, 2) zagrozi bezpieczeństwu wewnętrznemu lub porządkowi konstytucyjnemu Rzeczypospolitej Polskiej, 3) zagrozi sojuszom lub pozycji międzynarodowej Rzeczypospolitej Polskiej, 4) osłabi gotowość obronną Rzeczypospolitej Polskiej, 5) doprowadzi lub może doprowadzić do identyfikacji funkcjonariuszy, żołnierzy lub pracowników służb odpowiedzialnych za realizację zadań wywiadu lub kontrwywiadu, którzy wykonują czynności operacyjno-rozpoznawcze, jeżeli zagrozi to bezpieczeństwu wykonywanych czynności lub może doprowadzić do identyfikacji osób udzielających im pomocy w tym zakresie, 6) zagrozi lub może zagrozić życiu lub zdrowiu funkcjonariuszy, żołnierzy lub pracowników, którzy wykonują czynności operacyjno-rozpoznawcze, lub osób udzielających im pomocy w tym zakresie, 7) zagrozi lub może zagrozić życiu lub zdrowiu świadków koronnych lub osób dla nich najbliższych albo świadków, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, z późn. zm.⁵⁾), lub osób dla nich najbliższych.

Informacje niejawne, którym nadano klauzulę „tajne”

Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych informacjom niejawnym nadaje się klauzulę „tajne”, jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że: 1) uniemożliwi realizację zadań związanych z ochroną suwerenności lub porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej, 2) pogorszy stosunki Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi, 3) zakłóci przygotowania obronne państwa lub funkcjonowanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, 4) utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione, 5) w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości, 6) przyniesie stratę znacznych rozmiarów w interesach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Informacje niejawne, którym nadano klauzulę „poufne”

Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych informacjom niejawnym nadaje się klauzulę „poufne”, jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że: 1) utrudni prowadzenie bieżącej polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej, 2) utrudni realizację przedsięwzięć obronnych lub negatywnie wpłynie na zdolność bojową Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, 3) zakłóci porządek publiczny lub zagrozi bezpieczeństwu obywateli, 4) utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej, 5) utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości, 6) zagrozi stabilności systemu finansowego Rzeczypospolitej Polskiej, 7) wpłynie niekorzystnie na funkcjonowanie gospodarki narodowej.

Informacje niejawne, którym nadano klauzulę „zastrzeżone”

Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych informacjom niejawnym nadaje się klauzulę „zastrzeżone”, jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Z analizy powyższych przepisów bez większych przeszkód interpretacyjnych można zatem wywnioskować, że wyłączenie, o którym mowa w art. 74 KPA nie ma zastosowania do informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa, na które powołuje się zarówno PKP PLK, jak i Prezes UTK. Stąd, oczywiste jest, że nie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie pozwalające na wyeliminowanie prawa IGTL wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, określonego w art. 73 KPA.

IGTL zwraca uwagę, że w celu ochrony konkurencji, ustawa z dnia 16 lutego 2007 roku o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 Nr 50 poz. 331), (dalej: „Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów”) posługuje się pojęciem „tajemnica przedsiębiorstwa” w znaczeniu przyjętym w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 Nr 153, poz. 1503) i w art. 69 przewiduje, że Prezes Urzędu Ochrony i Konkurencji może, na wniosek lub z urzędu, w drodze postanowienia, w niezbędnym zakresie ograniczyć prawo wglądu do materiału dowodowego załączonego do akt sprawy, jeżeli udostępnienie tego materiału groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Możliwość zastrzeżenia, w ramach postępowania antymonopolowego, niektórych informacji jako stanowiących „tajemnicę przedsiębiorstwa” jest celowym zabiegiem ustawodawcy. W ramach postępowania antymonopolowego wszczynanego w oparciu o ustawę o ochronie konkurencji i konsumentów, istotne jest bowiem zabezpieczenie interesów podmiotu, którego postępowanie jest przedmiotem postępowania. Jest to wyjątek od ogólnie przyjętej zasady jawności określonej w art. 73 KPA.

Należy zauważyć, że przedmiotowe postępowanie nie jest prowadzone w oparciu o przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, lecz w oparciu o przepisy KPA i ustawy o transporcie kolejowym. Zakres odstępstw od zasady jawności w KPA został przedstawiony powyżej. Natomiast w odniesieniu do ustawy o transporcie kolejowym wskazać należy, że nie posługuje się ona pojęciem „tajemnicy przedsiębiorstwa”, nie zawiera analogicznych do art. 69 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów postanowień, nie odwołuje się do jej postanowień, jak również nie wprowadza żadnych innych odmiennych uregulowań w tej dziedzinie.

Art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym zawiera generalne odwołanie, zgodnie z którym do postępowania przed Prezesem UTK stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie uregulowanie oznacza zatem, że wyłączenie zasady jawności może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w art. 74 KPA.

3.                  „Tajemnica przedsiębiorstwa” zastrzeżona w odniesieniu do pisma PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia 11 października 2013 roku. 

Postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 29 października 2013 r., sygn. DRRK-WKL-9110-11/2013(24-MŚ) pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 Nr 112, poz. 1198), (dalej: „Ustawa o dostępie do informacji publicznej”), której podstawowym przedmiotem jest zobowiązanie m.in. podmiotów wykonujących zadania publiczne, dysponujących mieniem publicznym lub w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą, do udostępniania informacji publicznej (art. 4 tej ustawy).

Po pierwsze, PKP PLK wykonuje zadania publiczne w postaci udostępniania innym podmiotom gospodarczym infrastruktury kolejowej w celu wykonywania przez nich przewozów kolejowych.

Po drugie, PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. to podmiot zarządzający mieniem publicznym tj. infrastrukturą kolejową. Informacje dotyczące tego mienia, o charakterze publicznym, zostały zawarte w piśmie PKP PLK z dnia 10 października 2013 roku. O ich udostępnienie wnioskuje IGTL powołując się dodatkowo na poglądy doktryny, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Można powiedzieć, iż prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta[4].

Powyższe wskazuje, że nie zachodzą przesłanki do odmowy wnioskowanych przez IGTL informacji z powołaniem się na klauzulę „tajemnicy przedsiębiorstwa”. W związku z tym, informacje te powinny zostać udostępnione IGTL na zasadach określonych w art. 3 oraz art. 6 ust. 2 lit. f) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują.

Podsumowując, IGTL pragnie podkreślić, że przedmiotem postępowania, które toczy się przed Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego jest zatwierdzenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej na rozkład jazdy pociągów 2013/2014 obowiązujący od dnia 15 grudnia 2013 PKP PLK. Aby więc możliwe było właściwe odniesienie się do przedmiotu postępowania, jego stronom niezbędna jest informacja zawarta w załącznikach do pisma PKP PLK z dnia 10 października 2013 roku pismem Nr IUS3s-3610-31-1/13, tj. informacji dotyczących zbilansowania działalności operacyjnej i planu restrukturyzacji Spółki.

IGTL pragnie jeszcze raz podkreślić, iż nieujawnianie wnioskowanych przez IGTL informacji utrudnia właściwe odniesienie się strony postępowania do proponowanych przez PK PLK stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej na rozkład jazdy pociągów 2013/2014 obowiązujący od dnia 15 grudnia 2013 roku. Dokumenty, w stosunku do których wyłączono zasadę jawności mają więc kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania toczącego się przed Prezesem UTK, a brak możliwości wglądu do nich powoduje, iż udział IGTL w postępowaniu staje się fikcją. W ocenie IGTL, postanowienie wydane przez Prezesa UTK narusza podstawowe zasady postępowania, a naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.