Stanowisko IGTL w przedmiocie projektu Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie bezpieczeństwa kolei

Fot. A.Radziukiewicz

Stanowisko zostało sporządzone na podstawie dotychczasowych projektów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie bezpieczeństwa na kolei (Dyrektywa), a także na podstawie uwag i propozycji zmian zaproponowanych przez Komisję Transportu i Turystyki Parlamentu Europejskiego. Ponadto, uwzględnia ono propozycje reprezentantów Commonwealth of European Railway and Infrastructure Companies (CER) przedstawiane w trakcie prac nad projektami Dyrektywy.

Analiza rozwiązań prawnych zaproponowanych w projekcie dyrektywy

Dyrektywa zawiera rozwiązania mające zapewnić na rynku kolejowym wysoki poziom bezpieczeństwa, poprzez certyfikowanie: (i) przedsiębiorców chcących uczestniczyć w rynku kolejowym na terenie UE za pomocą jednolitego certyfikatu bezpieczeństwa (Single Safety Certificate - SSC), (ii) zarządców infrastruktury kolejowej na terenie UE, a także wprowadzenie terminów powszechnych metod na rzecz bezpieczeństwa (Common Safety Methods - CSM) oraz powszechnych adresatów bezpieczeństwa (Common Safety Targets - CST) i stworzenie wspólnej procedury badania wypadków kolejowych.

1. Ogólne wyłączenie spod reżimu prawnego Dyrektywy

W związku z tym, iż pierwotny projekt Dyrektywy zakładał przekazanie wyłącznej kompetencji do wydawania SSC Europejskiej Agencji Kolejowej (dalej jako: „ERA”), najbezpieczniejszym rozwiązaniem, dla linii takich jak PKP LHS sp. z o.o. z siedzibą w Zamościu (dalej: „Spółka”, „PKP LHS”), byłoby całkowite wyłączenie spod reżimu Dyrektywy.

Wyłączenie takie może nastąpić poprzez uzupełnienie art. 2 ust. 2 Dyrektywy, w którym wprowadzono już wyłączenia obejmujące metro, tramwaje oraz systemy lekkich kolei, a także sieci będące funkcjonalnie oddzielone od reszty systemu kolejowego, które mają służyć do świadczenia przewozów pasażerskich lokalnych, miejskich i podmiejskich oraz przedsiębiorstwa kolejowe funkcjonujące tylko i wyłącznie na tych sieciach. W tym celu należałoby dążyć do uzupełnienia tekstu art. 2 Dyrektywy (proponowane zmiany wytłuszczono):

Art. 2

1. This Directive applies to the rail system in the Member States, which may be broken down into subsystems for structural and functional areas. It covers safety requirements on the system as a whole, including the safe management of infrastructure and of traffic operation and the interaction between railway undertakings and infrastructure managers and other actors of the rail system.

2. The following systems are excluded from the scope of this Directive:

(a) metros;

(aa)trams and light rail vehicles and infrastructure that is used exclusively by these vehicles;

(b) networks that are functionally separate from the rest of the railway system and intended only for the operation of regional, local, urban or suburban passenger services, as well as railway undertakings operating solely on these networks;

Dodatkowo, w celu uniknięcia wątpliwości co do wyłączenia linii szerokotorowych takich jak PKP LHS z zakresu podmiotów podlegających uregulowaniu Dyrektywy, proponuje się ponadto dodać do art. 2 ust. 3 punkt (c) o następującej treści:

(c) Organizationally and technically separate railway lines using a track gauge different than the one dominant in the given Member State, having direct access to the railway infrastructure
of countries outside the EU, as well as railway undertakings operating solely on these lines.

Powyższe wyłączenie zapewniałoby spółkom takim jak PKP LHS daleko idącą ochronę
przed postanowieniami Dyrektywy i stanowiłoby najpełniejsze zabezpieczenie jej interesów.

Zwracamy uwagę, iż powyższy postulat ani w dotychczasowych projektach Dyrektywy, ani
w stanowiskach CER i PE nie został wzięty pod rozwagę pomimo prowadzonego w tym zakresie lobbingu.

2. Wyłączenie kompetencji ERA na korzyść NSA w zakresie kwestii związanych z infrastrukturą kolejową funkcjonującą na liniach szerokotorowych

W związku z powyższym należy wskazać, że niezbędne może się okazać zabezpieczenie interesów spółek takich jak PKP LHS poprzez takie ukształtowanie przepisów szczególnych, które pozwoli Spółce pozostać pod nadzorem Prezesa UTK i uniknąć w jak najszerszym możliwym zakresie jurysdykcji ERA.

W tym zakresie szczególnie istotne będzie monitorowanie prac nad art. 10 Dyrektywy, który
w obecnym brzmieniu nadaje ERA całkowitą jurysdykcję w kwestii udzielania SSC. Nie jest to rozwiązanie korzystne dla spółek takich jak PKP LHS.

Jedna z poprawek zaproponowanych przez CER wychodzi w pewnym stopniu naprzeciw potrzebom przedsiębiorstw funkcjonujących na torach o innej szerokości niż standardowa, poprzez wprowadzenie rozróżnienia różnych rodzajów certyfikatów. Jednocześnie jednak nie wprowadza jakiejkolwiek alternatywnej, dla opisanej w art. 10 Dyrektywy, procedury uzyskiwania SSC.

Zgodnie z propozycjami przedstawianymi m.in. przez CER art. 10 ust. 1 Dyrektywy zmieniłby się
w następujący sposób:

Access to the railway infrastructure shall be granted only to railway undertakings which hold the single safety a safety certificate.

Zmiana ta jednak miałaby znaczenie dla spółek takich PKP LHS, jedynie w przypadku podtrzymania propozycji wprowadzenia do Rozporządzenia ws. ERA art. 31a w brzmieniu zaproponowanym przez Komisję Transportu i Turystyki PE, który daje możliwość aplikowania o certyfikat do NSA w przypadku prowadzenia przez przewoźnika działalności tylko i wyłącznie na liniach
o szerokości toru innej niż standardowa - 1435 mm.

Aby jednak powyższe zmiany zabezpieczały dostatecznie interes spółek działających na podobnych zasadach jak PKP LHS niezbędne będzie zaakceptowanie nowego brzmienia obu wskazanych przepisów. W przeciwnym razie zabezpieczenie będzie miało charakter niepełny. W tej sytuacji niezbędne może okazać się wprowadzenie kompetencji szczególnej dla właściwego NSA w odniesieniu do przedsiębiorstw funkcjonujących na liniach szerokotorowych, pozwoli to zachować nadzór nad działalnością Spółki przy Prezesie UTK.

Jednocześnie należy wskazać, że przepis art. 10 ust. 1g Dyrektywy, w wersji przyjętej w ramach grupy roboczej ws. transportu lądowego, zawiera przeniesienie kompetencji do wydania SSC na NSA
w przypadku, gdy przedsiębiorca zamierza operować jedynie na terytorium jednego państwa członkowskiego i zdecyduje się złożyć wniosek o wydanie certyfikatu bezpieczeństwa do organu krajowego. Możliwość dokonania takiego wyboru jest jednakże uzależniona od zakresu terytorialnego jego działalności. W razie więc rozbudowy linii nr 65 może się okazać, że Prezes UTK nie będzie już właściwy do wydania SSC dla Spółki. Podobne wątpliwości mogą się pojawić w przypadku akcesji Ukrainy do UE i objęcia jej jednolitym europejskim obszarem kolejowym, przy założeniu, że PKP LHS rozwinie swoją działalność na terytorium tego państwa.

W związku z powyższym zasadnym byłoby uzupełnienie tekstu art. 10 paragraf 1g Dyrektywy
w następujący sposób (proponowane zmiany wytłuszczono):

1g. Where the area of operation is limited to one Member State a network or networks within one Member State only, the national safety authority of that Member State may, under its own responsibility and when the applicant so requests, issue a single safety certificate. In order to issue such certifications, the national safety authority shall assess the file in relation to all the elements set out in paragraph 1b and according to the procedures to be established in the implementing act under paragraph 1h. As part of the above assessments and in case of justified doubts, the national safety authority is authorised to undertake visits and inspections on the sites of the railway undertaking and audits. The national safety authority shall grant the safety certificate, within four months from receipt of all relevant information. The safety certificate shall also be valid without extension of the area of operations for vehicles travelling to the stations of neighbouring Member States with similar network characteristics, when those stations are close to the border, following consultation of the relevant national safety authorities. This consultation may be on a case-by-case basis or set out in a cross-border agreement between national safety authorities.

In case of railway undertakings operating solely on lines with a track gauge different than the standard 1435 mm European track gauge, as well as having direct access to the railway infrastructure of countries outside the EU, the single safety certificate shall be exclusively granted by the relevant national safety authority.

The national safety authority shall take full responsibility for the safety certificates it issues.

Porównanie obu przytoczonych wyżej warunków przeniesienia uprawnienia do wydania SSC na NSA pozwala stwierdzić, że o ile przepis znajdujący się obecnie w tekście Dyrektywy ma charakter bardzo sytuacyjny i znajduje zastosowanie jedynie w przypadku ograniczenia działalności Spółki do terytorium RP, o tyle zaproponowany powyżej wyjątek miałby charakter trwały i niezależny od ewentualnego rozbudowania linii takich jak linia nr 65 bądź też rozszerzenia Unii Europejskiej poprzez przyjęcie do niej Ukrainy.

Rozwiązanie takie nie gwarantuje jednak Spółce PKP LHS wyłączności na działalność na linii nr 65.
W przypadku bowiem spełnienia wymagań nałożonych przez przepisy europejskie i krajowe do działalności na linii nr 65 będą również dopuszczane podmioty trzecie, w szczególności zaś podmioty
z innych krajów UE.

Obecnie PKP LHS prowadzi działalność na linii nr 65 w oparciu o indywidualne decyzje administracyjne Prezesa UTK. W szczególności na podstawie decyzji nr TRL/3/04 z dnia 01.03.2004 r., która umożliwia Spółce wykonywanie przewozów rzeczy na przedmiotowej linii pod warunkiem nieudostępniania tej linii innym przewoźnikom kolejowym. W przypadku jednakże implementowania Dyrektywy bez stosownego wyłączenia opisanego w pkt. 3-5 powyżej, niezależnie od faktu czy organem uprawnionym do wydania SSC będzie ERA czy też Prezes UTK, organ ten będzie musiał dopuścić do korzystania z linii nr 65 podmiot spełniający ustawowe wymagania.

Przed takim scenariuszem Spółkę PKP LHS chronić będzie jedynie całkowite wyłączenie spod reżimu Dyrektywy, które umożliwi krajowemu ustawodawcy wprowadzenie przepisów szczególnych przekazujących Prezesowi UTK kompetencje do wydania decyzji administracyjnej zapewniającej PKP LHS wyłączność na prowadzenie działalności na linii nr 65, bez przymusu udostępniania jej innym przewoźnikom.

3. Uzasadnienie wprowadzenia wyłączeń

Wyłączenia zaproponowane powyżej uzasadniają w sposób obiektywny następujące argumenty:

a) specyfika linii szerokotorowych (1520 mm, 1524 mm oraz 1600 mm) jest właściwie nieznana szerszym gronie państw UE i funkcjonariusze ERA mogliby nie posiadać dostatecznej wiedzy
i doświadczenia umożliwiających im przeprowadzenie rzetelnej procedury sprawdzającej przed wydaniem SSC w takich szczególnych przypadkach;

b) koszty prowadzenia procedur przed ERA byłyby przy tym dużo wyższe niż w przypadku NSA;

c) kwestie jednolitych wymogów oraz procedur bezpieczeństwa w zakresie linii kolejowych ospecyficznej szerokości torów, nie połączonych z systemem kolejowym UE, nie mają z punktu widzenia założeń Dyrektywy szczególnego znaczenia, jako że (ze względu na specyfikę tych linii) nie wpływają one bezpośrednio na bezpieczeństwo systemu kolei UE.

4. Kontrola sądowa nad decyzjami ERA

W projekcie Dyrektywy nie uregulowano kwestii kontroli sądowej nad decyzjami wydawanymi przez ERA. Ponieważ będą one miały charakter indywidualny, kontrola nad nimi powinna być sprawowana przez jakąś formę sądownictwa administracyjnego, które na poziomie wspólnotowym nie zostało dotychczas utworzone. Niewątpliwie jest to kwestia wymagająca doprecyzowania na poziomie całego IV Pakietu Kolejowego.

5. Finansowe skutki Dyrektywy

Kwestie rejestrowe będące przedmiotem regulacji Dyrektywy mogą nieść negatywne skutki finansowe. Procedury prowadzone przez ERA już w założeniach Dyrektywy będą dużo kosztowniejsze, niż to ma miejsce obecnie w przypadku procedur prowadzonych przez UTK.